Entre la batería de medidas aprobadas por el Consejo de Ministros del viernes, la amnistía fiscal para hacer aflorar 25.000 millones de euros que anunció el ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, fue, sin duda, la más llamativa y polémica. Opine: ¿Está de acuerdo con esta decisión?
Tanto porque no estaba en el guión y no había salido en ninguna quiniela, como porque hace menos de dos años, cuando sí estaba en el debate, tanto el ahora presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, como la secretaria general del PP, María Dolores de Cospedal, atacaron con dureza la idea. Rajoy la calificó de «ocurrencia», mientras que Cospedal la definió como"impresentable, injusta y antisocial".
La Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) expresó un "rechazo total" a un "gravamen especial" para las personas dispuestas a retornar capital a España o a hacerlo aflorar. Según los profesionales, no sólo es "muy injusto", sino que podría ir contra el artículo 31 de la Constitución española.
Desde 1992, la ley prohíbe un perdón total, por lo que el patrimonio regularizado tributará a un tipo del 10%, mientras que los dividendos lo harán un 8%. Rajoy espera recaudar hasta 2.500 millones de euros. El propio Montoro aseguró que esta modalidad "se ha practicado con éxito tributario en otros países", pensando seguramente en Italia, donde los 'scudi fiscali' lograron regularizar más de 85.000 millones de euros entre 2009 y principios de 2010.
¿Tiene sentido?
Debates políticos o legales al margen, ¿tiene sentido económico una amnistía fiscal? A lo largo de la historia hay miles de ejemplos de «perdones fiscales». El más antiguo de ellos del que hay constancia se remonta al Egipto del año 200 antes de Cristo, y está grabado en la Piedra Rosetta reflejando el caso de evasores a los que se les permitió salir de la cárcel.
En la década de los años 80, Argentina, Australia, Bélgica, Colombia, Ecuador, Filipinas, Francia, Honduras, India, Irlanda, Italia, Panamá, o EEUU llevaron a cabo algún tipo de amnistía fiscal. Y otros países, como Dinamarca, Finlandia, Grecia, México, Nueva Zelanda, Noruega, Perú, Portugal o Suecia también tuvieron, en algún momento de los últimos años, programas de reducción o abolición para evasores dispuestos a regularizar su situación. Entre 1982 y 2008, hasta 48 estados de EEUU aprobaron 110 amnistías de diferentes cuantías, algunas con muy buenos resultados.
Liechtenstein, recientemente, ha puesto en marcha (y prorrogado) un programa similar. Turquía lo hizo a finales de 2010. EnAlemania, en 2005, 'apenas' se recaudaron 1.200 millones de euros, cuando las estimaciones del total evadido estaban entre 300.000 y 500.000.
Una medida tan agresiva y polémica busca tanto liquidez a corto plazo como lograr aumentar la base de contribuyentes, lo que hipotéticamente debería llevar también a un aumento en la recaudación en el medio plazo. Pero los riesgos también son altos. Si los ciudadanos cuentan con que pueden aplicarse amnistías de forma regular o periódica, el incentivo para seguir respetado la legislación es menor. Y la imagen del Ejecutivo como débil e incapaz de recaudar puede extenderse con efectos perniciosos.
Algunos estudios sugieren que en este tipo de situaciones, aunque existen evasores interesados en volver a la 'normalidad', ni los que tienen capitales muy pequeños ni los que tienen patrimonios muy grandes tienen alicientes para hacerlo.
Elliott Uchitelle señalaba hace más de 20 años que "una amnistía fiscal sólo puede tener éxito si se percibe como un acontecimiento único". Y, además, explicaba, debe acompañarse de reformas en el aparato recaudador que transmitan la sensación de que la evasión que era posible antes ya no lo será.
En otros países
La amnistía fiscal de Irlanda, en 1988, fue un éxito. Tras ofrecer 10 meses de plazo, no incluir penalizaciones y garantizar que no habría represalias, el Banco Central de Irlanda contabilizó el equivalente a 750 millones de dólares en capital aflorado, cuando apenas contaba con lograr 50 millones. Una cantidad que redujo las necesidades de financiación del Tesoro en el equivalente al 34% del PIB.
India llegó a 'legalizar' 1.000 millones de dólares en 1981, mientras que Francia, en 1986, logró subir la cifra hasta los 1.610 millones, un 0,22 de su PIB. India, a finales de los 90, también cosechó buenos resultados con una gran campaña publicitaria, pero antes de los años 70 los intentos similares fueron un fracaso.
Sin embargo, aunque haya excepciones, la norma es diferente. Eric Le Borgne y Katherine Baer, economistas del Fondo Monetario Internacional, en un estudio de 2008 titulado 'Tax Amnesties: Theory, Trends, and Some Alternatives' explican que si bien "a corto plazo las amnistías suponen una fuente adicional de ingresos", y que "en el medio plazo, una amnistía con éxito se espera que aumente la base de pagadores", lo cierto es que, "la experiencia, sin embargo, revela que los beneficios percibidos de una amnistía fiscal están, en el mejor de los casos, exagerados y a menudo no logran exceder los costes del programa, costes que, además, rara vez son contabilizados".
La principal consecuencia, señalan los economistas, es que, los fracasos sean "la norma" y que, de hecho, las excepciones de este tipo tengan costes sobre el cumplimiento con las obligaciones fiscales en el futuro. Por lo que afirman que acuerdos de pago a plazos (incluso en situaciones de crisis económica) y programas permanentes para fomentar la admisión voluntaria de evasiones, así como «la cancelación de obligaciones tributarias, incluyendo intereses y multas, deben evitarse».
Yendo más allá, Hari Sharan Nuitel y Russel S. Sobel, en un trabajo de 2007 titulado 'El impacto recaudatorio de amnistías fiscales reiteradas', explican que cuantas más situaciones extraordinarias se producen, menos dinero se consigue aflorar. Con datos de dos décadas en 27 países, concluyen que "estas amnistías fiscales adicionales generan menos ingresos a corto plazo los ingresos que sus predecesoras y tienden a magnificar las pérdidas de ingresos asociadas a la falta de incentivos para el cumplimiento tributario a largo plazo".
El propio caso de Italia (el más reciente, pues el país ha recurrido amnistías o 'scudi fiscali' a menudo) no es el de un éxito. En 2001, Roma logró repatriar 60.000 millones de euros. Y en diciembre de 2009, el Ministerio de Economía italiano repitió la operación y cifró en 95.000 millones de euros el monto total aflorado gracias a una nueva amnistía "extraordinaria".
Sin embargo, en febrero de 2010, Bankitalia rebajó la cifra hasta 85.000, explicando que parte no había sido contabilidad porque el plazo no expiraba hasta diciembre de 2010 o porque dejaba fuera joyas y obras de arte.
Además, de esos 85.000 millones tan solo 34.900 regresaron realmente a Italia, mientras que el resto se registró como un apunte contable pero permaneció en el extranjero. En Grecia, dos operaciones en 2011, también fracasaron.
¿Y en España?
En España hay precedentes de amnistías, como las llevadas a cabo por los ex ministros socialistas Miguel Boyer (1984) y Carlos Solchaga (1991). La de 1984, por cierto, generó fuertes discusiones en el seno del propio Gobierno y acabó provocando el cese del secretario del Estado de Hacienda, José Víctor Sevilla(hermano de Jordi Sevilla) y el nombramiento de Josep Borrell en su lugar. Sevilla se oponía a las exenciones para los 'Pagarés Negros' del Tesoro, pero acabó perdiendo la batalla.
En el segundo semestre de 1991, Solchaga ofreció a los suscriptores de 'Pagarés Opacos' la oportunidad de regularizarse, bien mediante declaraciones complementarias, bien a cambio de Deuda Pública Especial del Estado con un tipo de interés muy bajo.
En estudio publicado por Julio López Laborda y Fernando Rodrigo Sauco, con el título de 'Incidencia de la amnistía fiscal de 1991 en el cumplimiento a largo plazo en el IRPF', los autores señalaban que "el ejercicio realizado sobre la serie de recaudación mensual del IRPF entre 1979 y 1998 permite concluir que la amnistía no tuvo ningún efecto sobre la recaudación tributaria, ni a corto ni a largo plazo".
Y añaden los profesores: "La participación en esta amnistía fue calificada oficialmente como masiva, pero si confrontamos estos datos con magnitudes tributarias relevantes, queda patente la modestia de los logros alcanzados". En total, "la recaudación por declaraciones complementarias supuso un 0,8 por 100 de la recaudación ordinaria, estimándose un afloramiento de un 0,24 por 100 del fraude acumulado en el IRPF. Por otra parte, la regularización de los Pagarés alcanzó al 63 por 100 de los títulos".
En otro 'paper' de 2002, los mismos autores, profesores de la Universidad de Zaragoza, indicaban que "la concesión de una amnistía fiscal es siempre una opción controvertida", pues además de los objetivos marcados por el Estado al ponerla en marcha "una amnistía introduce incertidumbres, que no son de un tamaño menor. Los efectos negativos que estas medidas puedan tener sobre el cumplimiento futuro de los individuos normalmente honestos, es, sin duda, el argumento que más cuestiona su aprobación".
El propio Rodrigo dedicó precisamente su tesis doctoral al estudio de 'Las amnistías fiscales en la hacienda pública española de la democracia: ¿un instrumento para la mejora del cumplimiento tributario?'.
Una medida polémica
Cuando el debate sobre la conveniencia de una campaña de regularización se reactivó en 2010, fuentes del Gobierno reconocían en privado que un afloramiento de 50.000 millones de euros, la mitad del italiano, sería un enorme éxito. Ahora, dos años después, el nuevo Ejecutivo se ha conformado con la mitad (en un plazo generoso de tiempo, hasta noviembre), y es incluso así, para los analistas, excesivamente optimista.
Una amnistía cada dos décadas no es mucho para los estándares internacionales, pero aunque el Gobierno tenga el paraguas de haber limitado el sueldo a los banqueros de las entidades intervenidas, la reacción entre los ciudadanos ha sido muy negativa. Sobre todo en el día en que se aprobaron unos presupuestos tan austeros.
Con la evasión se reproduce la misma pregunta que cada pocos meses vuelve de forma recurrente con las noticias de las SICAVS y otros vehículos de inversión para altos patrimonios. ¿Qué es mejor, el 1% de mucho o el 50% de nada? Rajoy ha movido ficha.
Fuente: Diario El Mundo
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